DOS DÉCADAS DE NEOLIBERALISMO EN MÉXICO –
RESULTADOS Y DESAFÍOS
Paul Cooney
Programa de Pós-Graduação em Economia (PPGE)
Centro Sócio-Econômico
Departamento de Economia
Universidade Federal do Pará (UFPA)
Belém, Pará, Brasil
Abstract:
This paper evaluates Mexico’s shift toward neoliberalism after the debt crisis of 1982.
Mexico’s experience with import-substitution industrialization (ISI) is first considered.
This is followed by an analysis of the period of transition from ISI to neoliberalism,
mainly the policies of trade liberalization, financial deregulation and privatizations. The
establishment of NAFTA and the growing integration with the US economy is then
examined as well as the particular role of the maquiladora industry in the context of
Mexico’s development strategy. The next section evaluates the results of two decades of
neoliberal policies in Mexico with particular attention given to the peso crisis of 1994-
95 and also the impact on workers, the environment and the Mexican population in
general. Finally, the attempts to challenge the specific neoliberal model that Mexico has
been pursuing are presented and discussed.
Palavras chaves: desenvolvimento, neoliberalismo, NAFTA
Key words: development, neoliberalism, NAFTA
Área 5 - Crescimento, Desenvolvimento Econômico e Instituições
JEL: O1 - Economic Development; O5 - Economywide Country Studies;
O54 - Latin America; Caribbean
1
I. Introducción
Con el comienzo de la crisis de la deuda en 1982, se inició un cambio profundo
para muchos países en desarrollo, no sólo para México. Se fue tornando evidente que el
modelo de desarrollo que había prevalecido en la mayoría de los países de América
Latina en las décadas anteriores a los 80s, específicamente la industrialización por
substitución de importaciones (ISI) había alcanzado su limite y muchos economistas la
consideraron agotada. Desde entonces el modelo de desarrollo apoyado por el FMI y el
Consenso de Washington pasó a ser el neoliberalismo, es decir, un retorno a la
economía de laisseiz-faire y la presión permanente a favor de las economías ‘abiertas’.
Los tres pilares de este modelo son la liberalización del comercio, la desregulación
financiera y las privatizaciones.1
Mientras México comenzó a implementar políticas neoliberales, también
experimentó una creciente integración económica con los EE.UU., que se reflejó en el
tratado de 1986, seguido por el establecimiento del TLCAN en 1994. En esté trabajo se
argumentará que en tanto México cambiaba de un modelo de desarrollo basado en la ISI
hacia otro de tipo neoliberal, este cambio de la política económica estaba fuertamente
vinculado con el esfuerzo de las empresas transnacionales (TNCs)2 estadounidenses
para lograr una mayor competitividad. Este es muy evidente en la expansión de la
industria maquiladora, especialmente el crecimiento fuerte después de la
implementación del TLCAN. En particular, esto provocó la aparición de una estructura
productiva bipolar en la economía mexicana, con una concentración de la industria
domestica en el centro del país, asociada con la industria manufacturera estabelecida en
la época de ISI, y un nuevo polo a lo largo de la frontera entre México y los Estados
Unidos, donde esta concentrada la industria maquiladora. La forma particular del
modelo neoliberal que está impulsando México se caracteriza por una creciente
dependencia de la economía mexicana con respecto a la expansión de las TNCs,
principalmente empresas estadounidenses, en la zona fronteriza.
Este trabajo comenza con una presentación del período de ISI, seguida por la
transición al neoliberalismo y el cambio de forma de inserción de la economía mexicana
con el mercado mundial. Luego de evaluar críticamente los resultados de dos décadas de
neoliberalismo en México, particularmente después de la crisis del peso en 1994,
seguida por la crisis profunda de 1995, es evidente que este nuevo modelo no alcanzó
los resultados prometidos para la gran mayoría de los mexicanos y, en consecuencia, su
viabilidad está cuestionada. Más adelante consideraré los varios intentos realizados para
desafiar al neoliberalismo y la dependencia con relación a los EE.UU. y sus TNCs.
Consideraré las luchas de los trabajadores y las comunidades, así como las luchas
nacionales, sea el grupo que alía a los deudores -El Barzón-, los campesinos, o los
Zapatistas, y también las luchas por los derechos laborales y ambientales en la zona
fronteriza. A pesar de las dificultades para desafiar el TLCAN y otras políticas
neoliberales, especialmente dada la proximidad y el nivel de integración con los
EE.UU., se observan nuevas señales de movilización en oposición al modelo neoliberal
que México esta siguiendo.
II. El Período de la Industrialización por Substitución de Importaciones
Después de varias décadas de tumulto político, el gobernó de Lázaro Cárdenas
1934-1940 estableció bases para un nuevo modelo de desarrollo en México, se trató de
la industrialización por substitución de importaciones (ISI). Este también fue el caso de
1 Seria possible a considerar que la flexibilización del trabajo constituye un cuarto pilar.
2 TNCs- siglas en inglés para Transnational Corporations.
2
otros países latinoamericanos como Brasil y Argentina, que procuraban lograr una
mayor autonomía económica luego de la 2ª Gran Depresión que redujo el protagonismo
de los EE.UU. y Europa al nivel internacional.
La idea básica de la ISI es impulsar la industrialización reduciendo
importaciones de bienes manufacturados y producirlos internamente. Entre 1940-1950,
México transfirió una gran porción del superávit agrícola a la industria a través de
subsidios. Por ejemplo, en 1945 establecieron la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias,
que permitió hasta un 40% de excepciones de impuestas por ingreso empresarial y una
exención completa para aranceles de importación de máquinas, equipamiento y materias
primas para empresas domesticas. De hecho, el estado Mexicano fue responsable por un
40% de la inversión durante los años 50s. Otro cambio significativo es que la inversión
extranjera directa (IED), no fue permitida para las industrias estratégicas, como el
petróleo, la química, la electricidad o las industrias llamadas “básicas” y “semibásicas”,
como la minería y los fertilizantes.
Inicialmente, durante las dos primeras décadas de la ISI, se logró un éxito en la
sustitución de importaciones de bienes de consumo non-durables, y luego, durante los
años 60s, las importaciones de bienes de consumo durables comenzaron a remplazarse
por producción local. Durante el período 1950-1970, la producción manufacturera se
cuadruplicó como resultado del modelo ISI en sólo 20 años, y se sextuplicó la
producción de hierro y acero, productos metálicos, papel, caucho, maquinas y
equipamiento electrónicos y vehículos. El período 1970-1981 experimentó una tasa de
crecimiento promedio anual del PIB de 6.7%, y aún más impresionante, una tasa de
crecimiento promedio anual de la industria manufacturera de 9.4% (Dussel, 1997: 136).
Un problema creciente es que la industria liviana, principalmente la de bienes de
consumo no-durables, tiene requerimientos de insumos y maquinaria importados, que
tienden en general superar en valor a las exportaciones mexicanas. Es de destacar que
las empresas TNCs que operan en México fueron las principales responsables por el
aumento de importaciones de maquinas y otros bienes de capital: 48.9% del déficit
comercial en 1970 y 115% en 1980 (Dussel, 1997:126)3. En consecuencia, las ventajas
anticipadas por la reducción de importaciones de bienes de consumo no-durables fueron
eliminadas, cuando no superadas por el aumento de importaciones de maquinas usadas
para la producción de las industria substituidas.
Durante los 70s se implementaron algunas leyes que parecieron tener metas
contradictorias. El caso más significativo fue el de la Ley para Promover la Inversión
Mexicana y Regular la Inversión Extranjera en 1973, que impuso el requisito de que
todas las empresas nuevas debían ser de propiedad mexicana como mínimo en un 51%.
La intención era que los inversores extranjeros establecieran sus fabricas en áreas menos
industrializadas. En contraste, la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias (véase arriba) y
la Regla XIV fueron revocadas en 1975. Sin embargo, en 1979, se implementó el Plan
Nacional de Desarrollo Industrial (PNDI). Tal plan no consideraba la promoción de
exportaciones y la ISI como contradictorios, sino como complementarios, y fue
establecido entre 1979-82 con la intención de resolver la dependencia financiera con el
FMI a través de los ingresos generados por el petróleo.
Hacia finales de los 70s se observó lo que puede llamarse la “petrolización” de
la economía Mexicana. Ésta estuvo vinculada en un sentido doble a la expansión de la
deuda Mexicana, que creció desde casi unos $US 6 mil millones en 1977 a más de $US
3 En 1980, el déficit comercial total para México fue US$ -3,058 millones, y las TNCs realizaran un
déficit comercial de US$ -3,517 millones, que corresponde a 115% del déficit comercial total de
México.
3
70 mil millones en 1981. El auge petrolero generó un notable aumento de ingresos en
México, hecho que estimuló un clima de confianza favorable al endeudamiento.
Además, el FMI alentaba a los países a aceptar más préstamos debido al exceso de
petrodólares circulando a escala mundial.
A lo largo del período 1970-1981, los déficit de cuenta corriente y de la balanza
comercial eran US $ 52.1 y US $ 28 mil millones, respectivamente, y estos datos fueron
indicados como una evidencia de los problemas del modelo ISI. No obstante, el
creciente problema del déficit y la deuda estaban más vinculados con la liberalización
de las importaciones incentivada por el FMI, - las importaciones crecieron de $US 5.7
mil millones en 1977 a $US 23.9 mil millones en 1981 (Dussel, 1997: 140-141)- y el
hecho de que las importaciones de las TNCs que operaban en México superaban a
aquellas que precisaban los productores domésticos. Al mismo tiempo, las TNCs en
México estaban repatriando una cifra ‘record’ en concepto de ganancias y México se
acercaba al abismo de la famosa crisis de la deuda de 1982. Sin dudas, el vuelco de 180
grados dado por el FMI en 1981, mudó las reglas del juego y ni México ni cualquier
otro país estaban preparados para afrontarlo. La opinión general es que el modelo ISI
fue agotado, pero una más clara consideración de los hechos, indica que fue una forma
particular de dicho modelo la que estaba agotada, al menos en el caso de México.
Hacia finales de los 70s y comienzo de los 80s, se vivió el ascenso de la teoría
monetarista y la vuelta a la ideología laisseiz-faire, especialmente después de la elección
de conservadores extremos como Reagan y Thatcher. Dado que México entró en una
crisis profunda en 1982, tenía que acomodar las demandas del FMI para mantener su
solvencia y evitar así un default. De ese modo México fue forzado a aceptar las
exigencias del FMI y otras instituciones internacionales, el cambio del modelo ISI por el
modelo neoliberal había comenzado.
III. Transición desde la ISI al modelo de desarrollo Neoliberal
Primero con el Presidente Miguel de la Madrid en 1982 y luego con Salinas de
Gortari en 1988, México hizo un gran esfuerzo para implementar políticas neoliberales:
liberalización de comercio, desregulación financiera y privatizaciones. Esto fue seguido
por una apertura hacia los EE.UU. y un gradual abandono de la ISI, evidenciado por el
cambio de énfasis en los distintos planes de desarrollo implementados. Por ejemplo,
durante el gobierno de López Portillo, el Plan Nacional de Desarrollo Industrial (PNDI)
intentó combinar la ISI con un crecimiento de las exportaciones. El gobierno De la
Madrid introdujo un plan que fue similar al Plan Nacional de Desarrollo (PND)
implementado durante el período de 1983-1988. Según el gobierno se buscaba
profundizar la ISI junto con el crecimiento de las exportaciones, tratando de aprovechar
la ventaja de bajos salarios y de una fuerza de trabajo grande y joven.
Sin embargo, la administración de De la Madrid implementó un programa
económico que fue completamente distinto al PND. El gobierno llevó a cabo un
Programa Inmediato de Reordenación Económica (PIRE), que consistió en un grupo de
medidas ortodoxas con la meta principal a reducir la inflación, restaurar la estabilidad
fiscal y cambiaria, asegurando el pago de la deuda. En otras palabras, la ortodoxia del
FMI se introdujo en los planes económicos de México y la transición al modelo
neoliberal alcanzó una nueva fase.
Liberalización de Comercio
Uno de los principales pilares de neoliberalismo es la liberalización del
comercio. Pese a que México redujo algunas restricciones a las importaciones hacia
finales de los 70, hubo una fuerte presión de los EE.UU. para expandir el comercio entre
4
los dos países. Es interesante a resaltar que entre 1940-1970, un 70% de las
exportaciones de México fueron a los EE.UU. y 70.3% de las importaciones provinieron
de EE.UU., pero la participación de los EE.UU. en el comercio de México cayó al
53.9% en 1981.4 En 1985, México firmó un acuerdo bilateral con los EE.UU. sobre
subsidios y obligaciones aduaneras y luego entró en el GATT (organización precursora
de la OMC) en 1986 después de muchos años de resistencia. Esto implicó la necesidad
de eliminar algunas políticas que protegían a productores mexicanos de la competencia
de las TNCs extranjeras, con las cuales estaban en desventaja. No obstante, los cambios
más significativos con respecto a la liberalización del comercio vinieron con el TLCAN.
Los cambios más significativos a las barreras aranceles y no-aranceles fueron
implementados con el TLCAN y tenía 3 categorías depende de los bienes y servicios
con diferentes programas. Algunas aranceles fueron eliminados a partir de primero de
enero 1994, otros en 5 etapas entre 1994-1998 y una tercera categoría tenía 10 etapas
entre 1994-2003. Según el TLCAN original todos los aranceles, con pocas excepciones
deveria estar eliminados entre los tres países miembros antes del primero de enero,
2003, sin embargo, como resultado de pressíon política, los casos de maíz, lechería y
azucar mantiene protección hasta 2008.
El caso de México fue uno de lo más fuertes en terminos del creciente papel de
comercio internacional durante los últimos años. Por ejemplo, el comercio internacional
como porcentaje del PIB crecio desde 28.1% por el período 1980-85 a 37% en 1985-93
y hasta 75.7% entre 1994-2001 (véase el Gráfico 1 abajo). Apesar de este avance, según
los defensores de libre comercio, México ha tenido problemas de un déficit comercial
durante los últimos 14 años, presentado en el Cuadro 1 (véase página 11 abajo).
Desregulación Financiera
Históricamente, el siguiente paso significativo hacia el neoliberalismo fue la
nueva ley de mayo de 1989, que supuso grandes cambios para la inversión extranjera en
México. Implicó la eliminación de muchas regulaciones diseñadas para proteger a la
industria domestica, impuestas desde 1973 cuando la “Ley para Promover la Inversión
Mexicana y Regular la Inversión Extranjera” fue establecida. Muchas de las
regulaciones que se eliminaron en 1989 estaban predominantemente relacionadas con la
propiedad y las restricciones para la repatriación de ganancias y regalías. Una vez
cambiadas las reglas de inversión en 1989, la discusión del TLCAN comenzó a
plantearse en términos más comprometedores. En el Gráfico 3 abajo (página 8), se
muestra los establecimientos y empleo en la industria maquiladora y un cambio de la
inclinación es evidente apartir de 1989.
México también experimentó un aumento de la inversión extranjera directa
(IED) durante los últimos años, creciendo de menos de $US 2 mil millones por año
durante la primera mitad de los años 80 hasta un promedio de $US 17 mil millones
desde 2000 con un auge de $US 27 mil millones en 2001 (véase el Gráfico 2 abajo).
Este auge está fuertemente vinculado con el aumento de la inversión en el sector
financiero. Pero también había mucha inversión de cartera, que aumento después de la
desregulación financiera que fue un factor importante en la crisis de peso de 1994.
Privatizaciones
Desde mediados de los 80s, el FMI y otras instituciones internacionales
impulsaron a muchos países del tercer mundo a privatizar empresas públicas, con el
argumento de que no eran eficientes y de que los ingresos percibidos por las ventas
ayudarían a mejorar las cuentas fiscales. Claramente este efecto solamente puede ser
temporáneo, porque una vez vendidos todas las empresas o recursos públicos no
subsiste un flujo de ingresos futuros, más allá de los impuestos. Tales ventas apenas
ayudaron a pagar los servicios de la deuda por algunos años a los bancos extranjeros.
Según un informe del Banco Mundial, un total de $US 31.4 mil millones fue recibido
por las privatizaciones mexicanas entre 1990 y 1998.
Entre 1982 y 1995, México pasó de tener unas 1155 empresas estatales a sólo
185. Las empresas vendidas incluyeron ferrocarriles, teléfonos, gas natural, proveedores
de energía eléctrica, administración de satélites y puertos, aeropuertos, refinerías de
azúcar y bancos. Una desventaja grande que trajo aparejada las privatizaciones fue el
aumento del desempleo causado por el despido de trabajadores estatales. Por ejemplo,
durante el período 1982-1993, las empresas públicas redujeron el número de puestos de
trabajo pagados por 429 mil y despidieron 765,730 trabajadores. Después de 1993,
añadieron mucho más trabajadores a esta lista (Veáse Ortega, 2002).
Más allá de privatizar las empresas públicas, México también privatizó su
sistema de seguridad social. La decisión fue aprobada en 1995 y a partir de 1996 los
sistemas de jubilaciones y pensiones, el Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS), y
el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado
(ISSSTE), también fueron privatizados. Esto incluyó 36,487 mil contribuyentes que
tienen el IMSS fueron impactados y en el futuro a unos 9 millones 42 mil
contribuyentes del ISSSTE también. En total, más del 50% de la población de México
fue impactado por esta decisión.
Finalmente, las privatizaciones significaron que las empresas públicas y los
recursos mexicanos que estaban bajo control estatal fueran subastados a los intereses
privados, con empresas extranjeras dominando las adquisiciones. El resultado final fue
la creciente tendencia hacia la dominación foránea de la economía mexicana.
TLCAN (Tratado del Libre Comercio de América del Norte)
Aunque el TLCAN está asociado con el comercio, más del 50% del documento
trata sobre cuestiones de inversión y en consecuencia refleja las políticas neoliberales
favorables a la liberalización del comercio y las finanzas. El TLCAN es un marco legal
que fortaleció significativamente el cambio neoliberal que esta llevando a cabo en
México, pero en especial formalizó el creciente grado de integración económica que
viene desarrollando entre México y los EE.UU. Los principios fundamentales del
TLCAN tratan de la liberalización del comercio mediante substanciales reducciones de
aranceles (véase arriba), la eliminación de barreras no-arancelarias y una mayor
flexibilidad para la inversión extranjera, reflejando el énfasis del TLCAN en los
derechos de las corporaciones, a menudo en perjuicio de los derechos ciudadanos. En la
próxima sección se mostrará como el marco otorgado por el TLCAN fue esencial para
facilitar la expansión de la industria maquiladora.
